美国政府问责署2019版《国防部重大武器项目评估》报告
   ( 2019-08-18 )    来源:原创: 蓝海星智库

 摘  要

  2019年5月,美国政府问责署(GAO)发布了新版《国防部重大武器项目评估》年度报告(下称《评估报告》)。该系列报告始于2003年,每年发布一版,目的是评估美国防部重大武器项目进展情况,重点查找武器装备采办中的“拖进度、涨费用、降性能、少列装”等问题,寻找问题原因,并为国会和国防部提供采办改革的建议。
  这是政府问责署第17次发布该系列报告,该报告对目前全部82个重大国防采办项目进行了评估,描述了各个项目的经费投入、进度安排、发展现状、存在问题等,分析了影响项目执行效果的因素,以及国防部推进采办改革的进展。


一、评估的基本情况


  武器装备采办是美国联邦政府采办活动最大的一块,评估监督武器装备采办是政府问责署工作的重中之重。政府问责署每年发布的武器装备采办评估相关报告多达数十份,评估类型大致可分为3种:一是采办管理评估,二是具体武器项目评估,三是国防能力建设评估。评估内容主要包括联邦政府用于购买先进武器、技术等各类产品和服务经费的使用效率,采办项目是否符合政府利益,以及这些投资是否使政府机构得到了最大回报。

  《评估报告》是建立在政府问责署各类武器装备采办评估基础上的综合性评估,在美军装备建设中发挥着重要的监督作用。《评估报告》主要包括两部分内容:一是对整个国防部项目盘子的评估,二是对单个武器项目的评估。从2012年起,评估内容基本固定如下:

  对整个国防部项目盘子的评估一般包括3个方面内容:(1)本年度项目盘子的费用和进度情况;(2)国防部重点采办改革措施在项目中的实施情况;(3)重大项目在关键决策点的成熟度情况。

  对单个武器项目的评估包括:各项目概况,项目费用执行情况,装备采购数量和研制周期变化,装备研制过程中的技术成熟度、设计成熟度、生产成熟度的评估情况,以及项目实施过程中的其他问题。

 

二、评估的数据来源与方法


  政府问责署根据官方权威的武器装备采办数据,采用广为接受的政府审计标准和数据对比分析等方法,对重大武器项目采办的总体情况、采办改革落实情况和具体项目实施情况进行评估。

  (一)数据来源

  《评估报告》的数据来源主要包括3个方面。一是国防部采办系统提供的内部评估报告,政府问责署引用其中数据对重大武器项目进行详细分析,形成对各项目的评估意见,包括技术成熟度、设计成熟度和生产成熟度,项目存在的问题和原因等。二是国防采办管理信息检索系统(DAMIR),该系统是一个高层管理信息系统,由国防部负责采办与保障的副部长办公室运行,为国防部提供采办项目的各种信息。三是网上问卷调查,问卷调查采用网页形式,调查对象可在线回复并提交问卷,对单个具体项目的采办改革落实情况、关键决策点的项目成熟度等内容主要通过问卷调查的方式获取。

  (二)评估方法

  政府问责署一般根据国会(包括国防小组委员会、议员)的指令或要求对武器装备项目开展评估,评估依据是公认的政府审查标准。

  对国防部年度项目盘子中的费用和进度表现的评估,主要采取对比分析法。对比分析的内容主要包括:本财年项目盘子与过去1年、5年以及与最初匡算时的费用、进度、购买力、未来资金需求的变化等。

  对国防部重点采办改革措施在项目中的实施情况,主要依据有关法案或指导性文件进行对照分析。评估依据主要包括《国防部5000.02号指令》《2009年武器系统采办改革法案》、2015年《更佳购买力3.0计划执行指南》、相关备忘录中的采办改革措施等,审查重大武器项目对这些改革措施的落实情况,以及项目“拖涨降少”等问题的改善情况。2013年以后,重点考察以下3个方面的执行情况:单个项目、部分项目和项目总盘子的经济可承受性;是否通过“必要成本”分析控制了成本增长;是否在项目采办全寿命期采用了竞争手段。

  针对单个重大项目,主要评估其在关键决策点的项目成熟度。政府问责署在项目采办周期中确定了3个需要评估项目成熟度的关键决策点:研发启动时、设计定型时和项目投产时。按照规定,只有当被审查项目的技术成熟度、设计成熟度、生产成熟度分别在这三个决策点达到规定的数量和质量水平时,才能获准进入下一个阶段。综合过去十几年的评估,美军武器装备“拖涨降少”等问题的根源,大多因在不满足三个决策点成熟度要求的情况下转阶段所致。

 

三、本次评估的主要结论

 
  2019版《评估报告》认为,国防部实施《2009年武器系统采办改革法案》并采取多项采办改革措施以来,困扰美国武器装备发展的经济可承受性问题得到缓解,重大项目的采办费用控制取得初步成效,但大部分项目仍未全面采用基于知识的采办做法,使得这些项目的“拖涨降”等现象仍然存在。

  (一)项目总量比2017年减少4个,总费用上涨80亿美元

  2018年国防部重大武器采办项目盘子包括82个项目,比2017年减少4个,总采办经费估算为16860亿美元,比2017年上涨了80亿美元,这是近10年来第3次发生项目盘子数量减少但总费用增加的情况。国防部重大武器采办项目数量和总采办经费在2010年达到最高值,此后开始下降,2012~2016年采办经费总盘子均在16000亿美元以下,2017年以来的总盘子恢复到十年前的水平。其中,海军的40个项目占了总费用的60%,而海军计划到2048财年前将舰队规模扩大25%,所以其在项目盘子中未来费用的份额可能还会增加。

 

图1 国防部2008年以来重大武器采办项目总盘子变化情况

  为了使结果更具可比性,在2017年盘子中加入2018年首次进入盘子的2个项目的费用估值、剔除2018年退出盘子的6个项目的相关费用,使两年盘子中项目一致。对比发现,一年内这些项目的总费用估值上涨266亿美元,其中研发费用上涨40亿美元,采购费用上涨210美元,管理与维护费用上涨16亿美元。

  在全部82个项目中,有60个项目费用增加,增幅超过410亿美元,22个项目费用下降,共节省145亿美元。虽然大多数项目增幅不到5%,但海军“福特”级航母、“阿利•伯克”级驱逐舰和陆军制导多管火箭发射系统替代弹头3个项目由于采购数量增加导致费用增长近250亿美元,占全部增量的60%。费用下降的项目主要是陆军“作战人员战术信息网络增量”减少了63亿美元,占总节省金额的43%,陆军缩减该项目的原因是由于其无法满足未来作战需求。

  (二)重大项目的平均实施周期逐年增加,超过20年的老项目是导致成本增加和进度拖延的主要因素

  项目盘子中各项目的平均实施周期自2012年以来逐年增加,当前项目盘子比2017年延长约4个月,比2012年延长了近3年。项目平均实施周期的增加主要是国防部采用升级改造和引入新功能等方式延续现有项目,而不是启动新项目。有20个项目在国防部重大国防采办项目盘子中保留了超过20年,包括1996年启动的F-35“闪电II”联合攻击战斗机、1983年启动的“阿利•伯克”级驱逐舰、1994年启动的“弗吉尼亚”级潜艇等。

 

图2 2012-2018年国防部重大国防采办项目盘子中项目平均实施周期的变化

  《评估报告》认为,实施周期超过20年的老项目是导致成本增加和进度拖延的主要因素,这些项目的初始能力交付平均延迟超过36个月,成本比首次评估增加83%以上。项目盘子中最老的20个项目,其总采办费用自首次评估以来已累计增加4740亿美元。另一方面,项目盘子中实施周期不到10年的项目,成本自首次评估以来下降了34亿美元,而初始能力交付延迟不到12个月。
  (三)投资总盘子的增长因采办改革得到改善,大部分费用增长发生在生产阶段
  《评估报告》认为,《2009年武器系统采办改革法案》的实施,使困扰美国武器装备发展的经济可承受性问题得到缓解。2018年重大项目总盘子的成本控制效果优于2017年,其中66%的项目在过去一年成本上涨小于2%,73%的项目在过去五年成本上涨小于10%,53%的项目自2003年开展首次评估以来成本上涨小于15% 。
  2018年重大项目的费用增长情况构成如下:在项目启动和关键设计审查之间增长779.7亿美元;在关键设计审查和初始生产决策之间增长1133.2亿美元;在生产决策之后增长2781.5亿美元。可见,重大武器项目的费用增长中约60%发生在生产阶段,究其原因,一方面是很多项目没有验证具有全集成能力的原型机就启动了生产,另一方面是采购数量增加。


图3 2018年重大项目关键节点的费用增长情况

  (四)完成所有重大项目的未来资金需求比上年降低,且占总盘子的比重远低于十年前
《评估报告》显示,完成2018年投资盘子计划的研发活动以及采购所有装备所需的资金为6888亿美元,比2017年减少130亿美元。资金需求占盘子总费用的41%,在资金量和占比上都远低于2007年(9450亿美元、56%);尤其是研发费需求大幅减少(2007年为983亿美元,2018年为326亿美元)。这说明,当前盘子中的重大项目平均成熟度更高,风险也会更低一些。
  (五)重大项目无法实现充分竞争,武器装备研制生产能力向寡头集中的趋势明显
  竞争被美国国防部视为压低采购成本、维持健康工业基础的重要手段,美国国防部已采取措施,增强重大项目采办阶段的竞争性,并予以维持,从而利用市场手段降低装备采办成本。《2009年武器系统采办改革法案》规定,在每一个重大采办项目全寿命期的“主包和分包层面上,必须要有竞争或竞争选项”,“要保证主承包商在进行重大武器系统的主要分系统和部件的研发和制造外包决策时,能够‘充分而平等地对待’除自己以外的所有合格供应商”。“更佳购买力”计划也鼓励在各个采办阶段采用竞争策略,如:以竞争方式研发样机、与两家承包商签订合同、在子系统升级中进行竞争等。
  不过实际上,由于美国国防工业的寡头垄断格局,重大武器项目在生产阶段难以开展有效竞争。《评估报告》显示,在项目盘子的183份主要合同中,只有31%的合同是通过竞争性采办授予。研发合同授予的竞争率为81%,采购合同授予的竞争率仅略高于15%。可见,竞争主要存在于技术研发和样机研制过程中,进入生产阶段的装备采购主要由单源供应商提供。
  在183份主要合同中,有86份授予波音、洛马、通用动力、联合技术、诺格5家公司,总价超过2620亿美元,其余97份授予其他30家企业,总价接近1000亿美元。美国武器装备研制生产能力向寡头集中,必然带来武器装备市场竞争态势的减弱,并在很多领域形成严重不利于竞争的“一家独大”局面。


图4 2018年重大国防采办项目183份主要合同授予情况(数量)

 

图5 2018年重大国防采办项目183份主要合同授予情况(金额)

 

四、结束语


  总体来看,在大型采办项目中,美国国防采办改革措施得到较好贯彻,尤其是针对采办周期前端的措施落实情况较好,并取得一定成效,如重大武器装备项目总盘子的费用规模得到控制,现存大多数项目的费用上涨势头得到有效遏制,装备建设的“经济可承受性”问题得到缓解。当然也应该看到,武器采办问题是难以根除和彻底解决的,这由技术进步的难预估性、军事环境和需求的变化性等多种因素所决定;而且武器采办截然不同于一般的商业采办,不能只以经济的可承受性来衡量。另外,《评估报告》中所述的美国国防采办改革举措,主要是面向常规、大型的采办项目,美军同时也在采用和推广一些非常规采办方式,比如“其他交易”“应急能力采办”等,以适应特定需求或环境。

(蓝海星)

 

 


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